Thinking on unified management of rural water supply at the county level
胡孟¹,²，李连香¹,²，包严方³
（1.中国灌溉排水发展中心，100054，北京；2.水利部农村饮水安全中心，100054，北京；3.湖北省农村饮水安全保障中心，430060，武汉）
摘要：为加快推进农村供水高质量发展，补齐运行管护短板，在深入调研的基础上，梳理了县域统管发展历程，阐述了推进县域统管的意义，深入分析了县域统管存在的问题，界定了县域统管判断标准，提出了加快推进县域统管的若干思考和建议。聚焦当前部分县域统管存在的范围、职责不清及长效运营机制有待完善等问题，研究提出县域统管的关键要素：需要有全覆盖的服务对象、专业化的管理主体、现代化的管理手段、均等化的管理质效、可持续的运营机制。农村供水县域统管具有整体性、系统性、协同性、专业性、经营性等特点，要因地制宜、分类施策，选择适合实际的管理模式，需要政府与市场协同发力，运用现代化手段提升管理水平，健全良性水价机制，提升县域统管质效，更好地推动农村供水高质量发展。对于当前尚不具备全面推行以市场化、专业化为主体的县域统管的地区，强化行业监管和技术指导，充分发挥基层治理体系作用，守住农村饮水安全底线。
关键词：农村供水；县域统管；工程体系；数智化
作者简介：胡孟，副主任，正高级工程师，从事农村水利水电相关研究工作。
基金项目：水利政策研究项目“农村供水区域/县域统管长效运行机制研究”（2-1-2130399）。
DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.08.005
引言
我国历经多年农村供水工程建设，农村饮水安全保障水平不断提升。截至2024年年底，全国农村供水工程有480余万处，农村自来水普及率达到94%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到65%，农村供水工作取得了显著成就。然而，受限于自然地理条件，与城乡融合发展、乡村振兴战略要求以及农村居民对更美好生活的向往相比，农村供水工程运行管护仍然较为薄弱。为加快推进农村供水高质量发展，2024年3月印发《水利部办公厅关于加快推进农村供水县域统管工作的通知》，充分汲取地方实践经验，着力补齐运行管护短板，全面推进农村供水县域统管工作。2025年《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》指出，有条件的地方可推行农村供水县域统管和专业化管护。为更有效地推进农村供水县域统管工作，在深入调研分析我国东部、中部和西部不同地理条件、有代表性的10个省份221个县230个县域统管主体情况的基础上，阐述了推进农村供水县域统管的意义，深入分析县域统管存在的主要问题，界定了县域统管判断标准及认识误区，提出了加快推进县域统管的若干思考和建议。
为加强对面广量大的小散供水工程建后运行管护，2015年水利部印发《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》，探索以县为单位，健全县级农村饮水安全工程管理技术服务体系，有条件的地区成立县级统管的管理服务公司。2019年，水利部印发《关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》，要求到2019年6月底全面落实农村饮水安全管理地方人民政府的主体责任、水行政主管等部门的行业监管责任、供水单位的运行管理责任“三个责任”，到2019年年底健全完善县级农村饮水工程运行管理机构、运行管理办法和运行管理经费“三项制度”，推进农村饮水安全有人管、有制度管、有钱管。2019年，安排中央水利发展资金支持农村供水工程维修养护，千吨万人供水工程重点推行企业化运营和专业化管理，小型供水工程落实管水员，鼓励有条件的地方通过购买服务方式推行社会化专业化管理。“十四五”期间，为巩固拓展农村饮水安全脱贫攻坚成果，部分地区积极探索投建管运一体化，对辖区内农村供水工程实行统一管理，总体提升农村供水保障水平。
①推行县域统管是发挥有为政府和有效市场的必然要求。农村供水兼具公益性和经营性双重特征，政府不能既当“裁判员”，又当“运动员”。新发展阶段需要发挥好有为政府和有效市场作用，积极吸引培育更多市场主体参加农村供水工程投建管运，让工程变资产、资产变资本、资本变资金、资金变投资，实现专业的人干专业的事，更好推进农村供水事业发展。
②推行县域统管是破解农村供水工程管护难题的有效途径。到2024年年底，全国千人及以下供水工程数量占比99%以上，工程点多、量大、面广。从各渠道农村供水问题分析来看，水量不足、水质不好等问题大多发生在小散供水工程。这些工程基础设施相对薄弱，管理难度大。要充分发挥统管机构的规模优势和专业优势，以大带小，以丰补歉，变逐处工程分散管理为县域集中统一管理。
③推行县域统管是推动乡村全面振兴的重要内容。让农村基本具备现代生活条件、农民就地过上现代文明生活是实施乡村振兴战略的核心要义。持续稳定供水是现代生活条件的重要基础，是农村民宿、食品加工、乡村旅游等产业发展的先决前提。近年来，我国推动农村供水高质量发展，推行农村供水“3＋1”标准化建设和管护模式，其中的“1”就是农村供水县域统管和专业化管护，确保持续稳定供水，支撑乡村全面振兴。
①农村供水工程规模化发展趋势加快。随着经济社会发展，农村供水工程建设标准和水源选择理念也在变化。在农村饮水解困及全国农村饮水安全工程“十一五”规划期间，优先选择以地下水为水源，建设单村联村供水工程。此后，湖北省提出了千吨万人供水工程的建设理念，山东省提出了农村供水城市化、城乡供水一体化的发展思路，供水规模化发展在各地陆续铺开。当前，供水工程建设尽可能选择大的地表水源，优先推进城乡供水一体化、集中供水规模化。经过持续推进，全国规模化供水工程覆盖农村人口比例由2015年的36%提高到2024年的65%，农村供水工程总数量从2012年的5887万处减少到2024年的480余万处，上海市、江苏省已全域实现城乡供水一体化，农村供水工程规模化发展为县域统管奠定了工程基础。
②国家水网建设为农村供水统管提供了发展良机。构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，是推动水利高质量发展、在更高水平上保障国家水安全的重要举措。农村供水使用大水源、接入大水网，可解决水源不稳定、规模化供水工程覆盖人口比例不高、水质不优等问题。南水北调东中线一期工程全面通水以来，惠及了沿线45座大中城市1.85亿人，彻底解决了河北省黑龙港等地区氟超标和苦咸水问题。安徽省依托引江济淮大型引调水工程，推动皖北约3000万人喝上优质地表水。近年通过实施小型引调水工程，推进1000多万农村居民置换稳定水源，提升了供水保证率。
③城乡供水领域的“两手发力”条件较好。“十四五”期间，水利部与国家开发银行、中国农业发展银行等联合出台政策文件，在贷款期限、利息、偿还方式和资本金比例等方面给予了优惠支持。在没有中央专项建设投资支持下，2022年以来农村供水工程建设投资连续三年超过1000亿元，2024年农村供水工程建设投资中社会资本和银行贷款占比超过50%，规模较大的水务水投公司深度介入并逐步扩展城乡供水市场，为县域统管奠定了扎实的专业基础和管理基础。浙江省丽水市以水费为现金流，2024年发放“取水贷”超过8亿元，解决了单村水站改造融资难题，推进了县域统管加速提质。
通过广泛深入的调研和数据分析，发现农村供水县域统管还存在一些问题，主要包括以下方面。
①部分县域统管范围界定不清晰。一些地区对县域统管的界定原则、判断依据、标准内涵把握不精准。有的认为县域范围内只能有一个实施主体并全部管理到户才是县域统管；有的认为县级水行政主管部门或县级农村供水管理总站等单位将农村供水工程全部纳入行业监管范围，每处工程明确了有人管理，可视为县域统管；有的认为对农村集中供水工程统一管理、分散供水工程村级自管，也可视为县域统管。从实践上看，由于界定不清晰，部分地区的县域统管成效不明显。
②部分县域统管职责分工不清晰。有的是政府部门与县域统管主体的职责分工不明确，没有把行业监管和运行管理区分开来；有的没有建立操作性强的考评机制，缺乏奖励惩戒措施。224个有效数据样本中62个统管主体（占比约28%）未建立考评机制，主要分布在山地、盆地、丘陵和高原地区，运行好坏没有界定标准和奖惩措施，县域统管未能实现预期效果。
③现代化管理技术手段缺乏。调研显示，运行管理支出中，平均维修养护经费支出占比41%，人员工资支出占比20%，运转支出占比28%，缺乏新技术应用的经费列支，约50%的统管主体未建立县域统管信息平台。根据初步统计，全国700多个县域建成了农村供水信息管理平台，覆盖度不足1/3。部分地区虽然建设了信息管理平台，但存在数据不全不准、功能不完善等问题，对标智慧供水和县域统管要求还有很大的差距。
④长效运营机制不健全。调研发现，不少地区的平均水价低于供水成本，财政补贴不足以弥补经营缺口，县域统管效果不理想。224个管理主体中，仅有部分丘陵地区能实现保本微利，平均执行水价2.48元/
m³
，平均供水成本2.34元/
m³
，其他地区平均水价均低于供水成本，高原和盆地地区问题较为突出。
按统管主体属性分析，国企维修养护经费支出占比高，事业单位人员工资支出和其他税费等支出占比较高，合资企业（有2个及以上投资主体）运转支出占比最高。调研数据显示，75个统管主体有政府补贴，占比约33%，按地形统计，高原和丘陵地区财政补贴县区占比高；新疆伊犁采取全额拨款，河南濮阳市采用可行性缺口补贴，其余多按年固定金额补贴。有155个统管主体没有政府补贴。
⑤县域统管质效不高。部分地区推行的县域统管质量有待提升，仍不同程度存在重建轻管等问题，大型水厂多数能够按照规范管理，小型水厂收入不足，对专业化团队和人员的需求未能有效满足。调研显示161个管理主体（占比约72%）存在管理资金不足、管道设施老化、供水水压低等问题。
农村供水县域统管是指以县域地理版图为单元，以水量水质达标、管理服务到户到人为目标，由专业化管理公司负责辖区或片区农村供水工程统一管理、统一运行、统一维护，服务对象涵盖全部农村供水工程和全部农村供水人口。县域统管的关键要素可基于以下“五有”进行判断。
①有全覆盖的服务对象。中国式现代化的一项重要特征是全体人民共同富裕的现代化。县域统管的核心要义就是通过以城带乡、以大带小、以肥带瘦、以丰补歉等方式，实现县域所有农村供水工程和供水服务对象的全覆盖供水管理和服务。鉴于地区差异性、供水发展阶段性和经济可行性，县域统管可在兜住小散供水底线的前提下，统一部署，分层推进，分批实施，最终实现农村供水县域统管全覆盖。
②有专业化的管理主体。农村供水净化消毒、水质检测监测、电气与自控等方面专业性、技术性较强。县域统管是为了解决农村供水工程尤其是小散供水工程管理不专业、不规范、不到位的问题，所以需由专业化的管理公司进行管理维护，让专业的人干专业的事。
③有现代化的管理手段。农村供水工程数量多，供水管道长，覆盖范围广。实践证明，传统的人工、现场、手动等管理方式效果不好。因此县域统管要健全现代企业管理制度，建立县级农村供水管理一张图和综合管理服务平台，有条件的地区鼓励运用新质生产力，通过立体感知、自动监控、优化调度、智慧运行、风险防控，实现供水系统安全、稳定、高效运行。
④有均等化的管理质效。促进城乡供水服务均等化，虽有城乡供水之别，但无城乡供水之差，是落实城乡融合和乡村振兴战略的重要体现。农村供水县域统管的出发点和落脚点都是农村供水人口，农村居民能否享受到和当地县城居民一样的供水标准、供水质量、供水服务，是判断县域统管水平好坏的一项重要指标。
⑤有可持续的运营机制。农村供水县域统管一头连着千家万户，一头连着供水企业，要实现可持续发展，必须多方共赢。保障用水户饮水安全是有供水成本的，建立良性水价机制和财政分担机制是县域统管可持续运营的基础。同时政府和市场要“两手发力”，筹集资金对老旧供水管网等设施设备进行更新改造，夯实县域统管的工程设施基础。
县域统管后是否就不需资金支持了？县域统管作为一种管理手段，要持续发挥作用，必须要有稳定的供水服务对象和资金来源，才能有稳定的供水服务保障。在启动阶段，可能涉及管理产权的变革和统一，涉及资产的整合、收购、处置，需要购买产权、经营权等方面的资金；在实施中可能涉及完善工程设施的建设改造资金及运营财政补贴资金。
县域统管后是否就可以“一交了之”？农村供水安全保障只有进行时，没有休止符。做好县域统管，不能仅仅停留在签订一纸合同上，要明确政府和县域统管单位的责任和权力，统管单位对统管范围内的全部农村供水工程设施进行运营管理，确保供水安全；政府对统管单位进行有效监管，制定考核机制，协调解决运维资金不足等问题。
分片分级管理是否也是县域统管？对人口较为集中、经济条件尚可的平原或浅丘陵地区，统管到户可提升县域统管效率，统筹水源、水厂、管网、用水户全链条管理。对暂不具备条件的地区，可因地制宜探索分片分级的不同统管主体进行管理，但不得降低供水质量和管理服务标准。分片管理要统一管理标准和考核要求，有序推进管网互联互通、互为备用。县域统管和基层治理不是对立的，是辩证统一的关系。个别地区反映，过于求快地推行县域统管到户，导致原本能够很好发挥作用的村集体和管水员以前“在干”、现在“在看”，投入更多了，效果反而不佳。因此，分级管理要充分发挥乡镇政府、基层党组织、村集体和管水员作用，分级分步骤实施，现阶段可采取趸售至乡镇或村并采取技术指导服务等方式，解决“最后一公里”管理不到位的问题。
县域统管后是否就没有农村供水问题了？经向多个县城供水管理公司了解，管理公司每月可能会接到数十个供水问题报修等电话。农村供水水源、供水设施与管材、管龄、管压和管道敷设状况，以及自然灾害和水污染等突发事件多发易发的现实，必然导致发生农村供水问题。县域统管的作用是在管理层面尽快实现问题动态清零，在工程设施更新改造方面还需要建设和维修养护资金的投入，提升供水系统韧性和抵御风险的能力。
调研中各县域采用的统管模式主要有城乡供水统管、农村供水统管以及分片分级统管等方式。根据自然条件、镇村分布、人口居住、供水对象、水源水网、工程布局、政府财力等因素，结合现有农村供水工程管理状况，科学合理确定县域统管模式。
此外，对于小散供水工程较多的山区、牧区、高原地区和偏远地区，可通过购买服务的方式，委托专业化公司对技术含量较高的净水设备等进行维护，实现关键设施设备和环节的统管。如西藏那曲市11个县（区）引进了第三方公司进行农村供水运行管护。
①明晰责任。政府加强组织领导，研究制定县域统管相关政策保障，落实建设用地、税收、用电等优惠政策，尤其要完善良性水价和财政补贴机制，统筹解决县域统管遇到的重大问题。行业主管部门加强协调配合，在设施更新改造、部门协调等方面积极支持，建立统管绩效考核体系。统管主体完善管理规章制度，搭建专业化队伍，明确岗位职责、管理标准和管理流程，建立对各管理部门的责任体系和考核体系。
②完善设施。调研发现，制约县域统管推行的难题是农村供水工程分散、供水设施老化失修、管网漏损率高。这就需要坚持“两手发力”，发挥中央水利发展资金等的引导作用，争取乡村振兴衔接等资金，健全完善农村供水设施。
③多方共赢。县域统管的目标是政府部门、统管主体、用水户等实现多方共赢。这就要求：供水达标、方便，用水无虞，做到用户舒心；供水设施良好，能够保本微利运营，做到企业暖心；供水质量好，用水户满意，企业留得住，财政可负担，做到政府放心。
④微利运营。县域统管的主体是企业，运营管理要符合市场规则。从实践看，可通过制定合理水价机制、以城带乡（城乡供水、污水等一并统管）、联合经营、以大带小、以肥带瘦、政府缺口性补贴等方式实现统管主体的可持续运营。
县域农村供水工程数量多、覆盖范围广，传统管理方式难度大，需要充分利用现代化的技术手段，对供水系统进行智能监控与优化运行调度，降低管网漏损率、泵站能耗和管理人员数量，实现“三节”，即节水、节能、节工。通过及时预报分析干旱缺水风险，预警诊断管网爆管风险，在线监测水质污染风险，形成针对性的风险防控处置方案，实现“三增”，即增大水量供给能力、增加管网安全运行能力和增强水质保障能力。通过远程量测控水，在线供水操作和服务，推进少人值守和无人值守，实现“三提”，即提高运行效率、提增经济效益和提升管理效能。如宁夏运用“互联网+农村供水”技术模式，农村供水管理效率提升30%以上，管网漏损率降低20%左右。湖北省武穴市城乡36座水厂覆盖城市和336个村64.12万农村人口，通过成立农村供水公司实现县域统管，搭建集智能运行、加药、维护、服务、监测于一体的供水平台，构建变频泵组功率和用水量实时耦合模型，用电量降低40%左右。
我国的国情水情社情复杂，针对小散供水工程为主的牧区、山区、偏远地区和高原地区，供水对象少，供水范围广，供水收支平衡缺口大，当前尚不具备全面推行以市场为主体的县域统管条件。2025年中央一号文件指出：“有条件的地方可推行农村供水县域统管和专业化管护。”对暂不具备县域统管条件的地区，要发挥基层治理体系作用，按照“谁受益、谁管理”的原则，实行网格化管理和村民自治自管，政府部门加强行业监管、技术指导和资金支持，守住农村饮水安全底线。
Abstract:
In order to speed up high-quality development of rural water supply and fill the gap of operation and management, the development process of unified management at the county level is reviewed by introduction of its significance and a detailed analysis of problems, to define and clarify the criteria based on in-depth research and studies. With a focus on current issues such as lacking of clear scope of responsibilities and overlapping of functions in some counties and necessity of having a long-term operational mechanisms, key factors related to unified management are examined and proposed, i.e. a operation mechanism should have features of fully covered service recipients, professional administrative entities, modern management tools, fairly competent management quality and efficiency and sustainability. Considering the characteristics of integral, systematic, synergistic, professional and operational, unified management needs to tailor measures to local conditions for policy making, select suitable models, reach synergy of government and the market, employ modern tools to improve management level, perfect water pricing mechanism, improve the quality and efficiency of county-level unified management,enhance quality and efficiency for high-quality development of rural water supply. For those counties that are not ready for promoting marketization and professionalized management, industry regulation and supervision and technical guidance should be strengthened by fully exploring the role of grassroots governance system, so as to safeguard drinking water safety in rural areas.
Keywords: rural water supply; unified management at the county level; engineering system; digitization
胡孟，李连香，包严方.农村供水县域统管有关思考[J].中国水利，2025（8）：22-27.
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